光明网评论员：4月17日，财政部关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知公布。新办法规定，从今年4月1日起，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并成民航发展基金。这个通知甫一公布，立刻引来热议。
今天，有媒体报道说北京两位律师致函全国人大，建议全国人大对财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》进行法规审查。律师致函全国人大的行动，无疑把“街谈巷议”上升到了法律层次，把坊间的热点聚焦到了人民大会堂。
在中国目前的法律框架下，行政机关制定规章，属于抽象行政行为，具有不可诉性。上述财政部印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，即属于该种行为。从法律上讲，公民不服行政机关的抽象行政行为，并无法律支持的诉讼途径。对于《行政诉讼法》的相关规定，中国法律界虽存有不同看法，但是，现行法律对此却并无采纳。
在现实中，行政机关的抽象行政行为违法，虽不像具体行政行为违法那样经常发生，却也并不少见。在一些国家，最高司法机构具有对立法机关以及行政机关的抽象行政行为进行审查的权力。因此，立法机关以及行政机关进行立法的抽象行政行为具有可诉性。许多国家以“违宪审查”的方式，为公民不服行政机关抽象行政行为留有法律诉讼的通道，籍由此实现公民权利救济的全方位覆盖，以及对权力的全方位限制。
在中国，认为行政机关抽象行政行为不可诉的重要理由，就是法律法规的制定是依法定程序进行的，违法的可能性不大；并且，抽象行政行为只有通过具体行政行为才会对公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵犯，而由于具体行政行为的可诉性，公民、法人或者其他组织的合法权益因此可以受到保障。不过，上述看法无疑受到了财政部印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》通知这一抽象行政行为的挑战。
在目前情况下，中国众多行政机关颁布的法律法规以及部门规章之多，可谓难以计数。这其中，许多抽象行政行为不仅是具体行政行为侵犯公民权利的根据，也是造成有权做出抽象行政行为的行政机关威信下降、形象不佳的重要原因。事实证明，抽象行政行为的非诉性，造成了行政权力的不可控性；而不受限制的行政权力，必然反过来限制公民权利的落实。
也许正是为了应对行政规章的大量出现，2004年，全国人大常委会成立了法规审查备案室，专门审查包括国务院行政法规在内的宪法性法律的下位法的合宪性。但是，法规审查备案室还只是全国人大常委会的一个内部机构设置，这个办事机构内，当无人大代表或全国人大常委会组成人员。因此，从法律上讲，法规审查备案室并不具有全国人大解释宪法和监督宪法实施的权限。
当然，无论如何，北京两律师就财政部印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知而建议全国人大对此进行法规审查，实则是对中国立法、司法，尤其是对行政诉讼法有关抽象行政行为不可诉以及“司法审查”制度缺位的尖锐提问。
此外，北京两律师致函全国人大的行动，也提醒人们，行政部门，即使是国家级行政部门，如财政部，如国家税务总局，以部门规章的形式自定名目，甚至自设税种，然后就可以“合法”地向公民或其中特定人群收费和征税的做法，是与宪法相违背的。
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人民参政网摘编：张前进 |
